اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد وموافقة مجلس النواب العراقي عليها من المنظر القانوني

 

المحامي طارق حرب

 

نشرت جريدة الصباح الغراء في عددها 873 يوم 29/ 6/ 2006 بعض وقائع المؤتمر الخاص بمناقشة اتفاقية الامم المتحدة لمكافحة الفساد. وهذا ديدن هذه الجريدة في نشر كل حسن للعراق ومحمود ـ ذلك ان هذه الاتفاقية لو أمعنا النظر في أحكامها لوجدنا انها جاءت لمصلحة الدول التي ابتليت بالفساد وفي مقدمتها العراق اذ انها تضمن للدول المصدرة لأموال الفساد،التزامات على الدول الاخرى بما فيها الدول المستوردة لأموال الفساد التعاون بين نوعي الدول لاعادة الاموال الى الدول الاولى. فهي ترتب التزامات بذمة الدول التي كانت محلاً لوصول اموال الفساد بالتعاون مع الدول التي خرجت منها الاموال لتأمين اعادة هذه الاموال الى الدولة التي تعود الاموال اليها. وهذا هو واقع العراق فانه دولة مصدرة لاموال الفساد ولا سيما وان اغلب الاموال العراقية التي حصلت من الفساد المالي والاداري خرجت الى الدول الاخرى الامر الذي يوجب اعادة هذه الاموال الى العراق وهو صاحبها ومالكها.

لذلك فمن باب المصادرة على المطلوب ان ننادي مجلس النواب بالموافقة على هذه الاتفاقية طالما انها تتضمن تأمين اعادة الاموال العراقية الفاسدة الى مالكيها العراقيين ممثلين بالحكومة العراقية.

الاجراءات الدستورية

وبادئ ذي بدء نقول ان الدستور نظم أحكام الموافقة على الاتفاقية الدولية بأحكام تماثل ماهو قار( مستقر) في الانظمة الدستورية لاوطان الحرية وبلدان الديمقراطية بجعل هذا الموضوع مشتركا بين السلطة التنفيذية والسلطة التشريعية. اذ لو رجعنا للدستور العراقي لوجدنا ان المادة(80/ سادساً) عهدت الى مجلس الوزراء صلاحية التفاوض بشأن المعاهدات والاتفاقيات الدولية والتوقيع عليها، ومن نافلة القول ان نذكر ان اتفاقية مكافحة الفساد من بين هذه الاتفاقيات وان المادة الاتفاقية لكي تكون نافذة في العراق لا بد ان يتم اصدارها بقانون على وفق الصلاحية المخولة لمجلس النواب بموجب المادة(61/ اولاً) من الدستور. غير ان ذلك لا بد ان يسبقه الاجراء الذي يتخذه مجلس النواب طبقاً للفقرة (رابعاً) من المادة السالفة. ذلك ان هذه المادة اشترطت صدور قانون من مجلس النواب بأغلبية ثلثي اعضاء المجلس لتنظيم عملية المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات الدولية، وذلك يعني ان اصدار هذا القانون لا بد ان يتم بأغلبية الثلثين ولا نعلم ماهي الاغلبية التي سيتطلبها القانون في موافقة مجلس النواب على الاتفاقيات نحو اتفاقية مكافحة الفساد التي تقرر حقوقاً للعراق، وان كنا نرى ان شرط الاغلبية المطلوبة التي سيقررها مجلس النواب في القانون الذي سيصدره ستكون الاغلبية البسيطة (اكثر من 50%) ذلك ان القاعدة التي قررتها المادة( 59/ ثانياً) هي صدور قرارات مجلس النواب بهذه الاغلبية.

الأحكام التي يجب مراعاتها في الموافقة على الاتفاقيات

في كل الاتفاقيات التي تنضم اليها الدول وتوقع عليها وتكون طرفاً فيها، تراعي الدول في ذلك عدة قواعد اولها عدم مخالفة الاتفاقية لاحكام الدستور وعدم مساس احكام الاتفاقية بمبدأ سيادة الدولة وماهية الالتزامات التي تترتب على الدولة بموجب هذه الاتفاقية وموافقة الاتفاقية لاحكام النظام القانوني للدولة. ولو راجعنا أحكام اتفاقية مكافحة الفساد لوجدنا انها اولاً صدرت برعاية الامم المتحدة وبالتالي فان هنالك إلزاماً معنوياً للدول بما فيها العراق بالتوقيع عليها والانضمام اليها باعتبار الاتفاقية جزءاً من القانون الدولي ولأن النظرة القانونية الحديثة ترى علوية وسمو أحكام القانون الدولي على أحكام القانون الداخلي لا بل ان اتجاهاً حصل في السنوات الاخيرة بالأخذ بما يسمى بمبدأ( تدويل الدساتير الوطنية) وهو اخضاع حالة للقانون الدولي بعد ان كانت منظمة في القانون الداخلي بما فيه الدستور. وهذا يظهر واضحاً من دساتير بعض الدول وفي مقدمتها بلجيكا وسويسرا. وبعد قراءة الاتفاقية وجدنا انها توافق أحكام الدستور العراقي ولا تخالفه لا بل تعتبر احدى ادوات تنفيذ أحكام الدستور كونها تحادد(تحد) من ظاهرة الفساد الاداري التي تخالف أحكام هذا الدستور. إضافة الى ان مقياس تقدم الدولة وتحضرها يكمن في التزامها بقواعد القانون الدولي. وثانياً موضوع سيادة الدولة فقد حسمته المادة (4) من الاتفاقية عندما نصت على (تؤدي الدول الاطراف التزاماتها بمقتضى هذه الاتفاقية على نحو يتسق مع مبدأي مساواة الدول في السيادة وسلامة اراضيها مع مبدأ عدم التدخل في الشؤون الداخلية للدول الاخرى) وثالثاً بالنسبة للالتزامات التي تفرضها الاتفاقية لا تقارن بالامتيازات والفوائد التي يحصل عليها العراق من الدخول في هذه الاتفاقية فالالتزام الوحيد الوارد في الاتفاقية هو تعاون العراق في مكافحة الفساد مع الدول الاخرى. وحتى في هذه الالتزام فانه محدود بالنسبة للعراق كون العراق من الدول التي تتولى تصدير اموال الفساد الى الخارج وليس من الدول التي تكون ملاذاً لهذه الاموال ومستودعاً لها. فالاموال العراقية التي تحصلت من الفساد هربت من البلاد الى الدول الاخرى. اما المنافع فهي أكثر من أن تحصى وأولها وأهمها التزام الدول الاطراف الاخرى بالتعاون لاعادة الاموال العراقية المهاجرة. ورابعاً فان احكام اتفاقية مكافحة الفساد لا تتعارض وأحكام النظام القانوني العراقي بشكل عام نحو ما سنرى.

وجيز أحكام الاتفاقية

 لقد تبنت الجمعية العامة للأمم المتحدة هذه الاتفاقية سنة 2003 ووقعتها (140) دولة وهي مفتوحة لتوقيع الدول الاخرى لدى الامين العام للأمم المتحدة وقد جاءت الاتفاقية موزعة على (71) مادة مسبوقة بديباجة. اما الديباجة فقد أكدت على خطورة الفساد بما يمثله من مخاطر على استقرار المجتمع وتقويضه للمؤسسات الدستورية وأضراره على خطط التنمية والاثر الكبير للجريمة المنظمة والجريمة الاقتصادية بما فيها جريمة غسيل الاموال واعتبار الفساد ظاهرة دولية وضرورة اتباع جميع السبل لمنع الفساد ومكافحته والتعاون الدولي في هذا الشأن وان حظر الفساد مسؤولية جميع الدول. وأبانت المادة (1) أن الغرض من هذه الاتفاقية هو دعم التدابير الى منع الفساد بصورة أكفأ وأنجع وتيسير التعاون الدولي والمساعدة التقنية في مجالب منع ومكافحة الفساد بما في ذلك مجال استرداد الاموال وحددت المادة(5) مسالك مكافحة الفساد والوقاية منه كوضع سياسات لمكافحة الفساد وحسن ادارة شؤون الاموال العامة والنزاهة والشفافية ومنع الفساد ومراجعة دورية للاجراءات ذات الصلة وتعاون الدول فيما بينها ومع المنظمات الدولية والاقليمية لتعزيز هذه التدابير ووضع برامج تعليمية وتدريبية لتمكين الموظفين من الاداء السليم للوظيفة العامة وتعزيز نظم الشفافية وقضت المادة(6) بتولي كل دولة إنشاء هيئة تتولى منع الفساد ومنحها ما يلزم من الاستقلالية لتميكنها من أداء وظائفها. وطلبت الاتفاقية من الدول اعتماد نظام للتوظيف يقوم على مبدأ الكفاءة والشفافية والمعايير الموضوعية والجدارة والاهلية. ونادت الاتفاقية بايجاد مدونات  للسلوك من اجل الاداء السليم للوظيفة العمومية وتسهيل ابلاغ السلطات بالفساد ووضع تدابير تلزم الموظفين باخبار السلطان عن أنشطتهم وعمل وظيفي واستثمارات وهبات ومنافع مع اتخاذ تدابير ضدهم في حالة مخالفتهم لمدونات السلوك هذه. ورسمت الاتفاقية الاجراءات الخاصة بالمزايدات والمناقصات والمشتريات والمقاولات الحكومية لمنع الفساد والمحافظة على سلامة دفاتر المحاسبة والبيانات المالية والتزام نظام دقيق للمحاسبة ومراجعة الحسابات، واعتماد اجراءات لتمكين الناس من الحصول على معلومات عن الادارة العمومية. ونظرا لاهمية القضاء في مكافحة الفساد الاداري نادت الاتفاقية بوضع قواعد لدرء الفساد بين اعضاء الجهاز القضائي وقواعد سلوك هذا الجهاز، ومنع ضلوع القطاع الخاص في الفساد من اجل قيام الشركات والمهن بممارسة أنشطتها على وجه صحيح ومنع تضارب المصالح بفرض قيود على عمل الموظفين في القطاع الخاص ومسكه للدفاتر التجارية ومشاركة المنظمات غير الحكومية لتعزيز الشفافية وتشجيع اسهام الناس فيها وتعريف الناس بقواعد مكافحة الفساد واتخاذ تدابير من شأنها منع جريمة غسيل الاموال من خلال الرقابة على المصارف والمؤسسات المالية وانشاء وحدة استخبارية لجمع المعلومات المتعلقة بغسيل الاموال وتجريم افعال رشوة الموظفين سواء أكانوا من موظفي الدولة ام من الاجانب واختلاس الاموال والمتاجرة بالنفوذ الوظيفي واساءة استغلال نفوذ الوظيفة والاثراء غير المشروع وحيازة اموال الفساد واعاقة سير العدالة واقرار احكام قانونية تجاه الاشخاص المعنوية وتجريم افعال الاشتراك والمساهمة والشروع في هذه الافعال. وتطلبت الاتفاقية اجراء توازن مناسب بين حصانة الموظف العام والاجراءات التي تتخذ ضده لاجل تحقيق اتخاذ الاجراءات القانونية ونظمت الاتفاقية اجراءات التجميد والحجز والمصادرة للاموال المستحصلة من الفساد بما فيها منح هذه الصلاحية لسلطة اخرى إضافة الى القضاء والقيام بما يلزم لحماية الشهود والخبراء والضحايا. وأبانت الاتفاقية وجوب التعاون الدولي لمكافحة الفساد اذ لكل دولة طلب المساعدة من الدول الاطراف الاخرى في التحقيقات والاجراءات الخاصة بالفساد وتسليم المجرمين ونقل المحكومين وإرسال المعلومات الخاصة بمنع الفساد وتحديد الاموال وتيسير مثول الاشخاص امام الجهات التحقيقية وبيان عائدية الاموال وتوقيف المتهمين وانشاء جهاز في كل دولة تتولى تلقي طلبات المساعدة في تنفيذها ومنحت الاتفاقية الدول الاعضاء بالافادة التامة من الاتفاقيات والترتيبات بما فيها المنظمات الدولية والاقليمية لتعزيز التعاون بما فيها استخدام التقنية الحديثة قي ذلك وامكانية انشاء هيئات تحقيق مشتركة  بين دولتين او اكثر بهذا المال والركون الى اساليب التحري الخاص واسترداد الموجودات اذ تلزم كل دولة ما يلزم من تدابير للسماح للدولة الاخرى لتثبيت حقوقها في ممتلكات تحصلت من الفساد وحددت الاتفاقية آليات استرداد الاموال من خلال التعاون الدولي ومصادرة الممتلكات المتحصلة من جرائم الفساد بما فيها غسيل الاموال وتنفيذ احكام دولة في دولة اخرى لمصادرة الاموال وتلزم الدولة باعادة الاموال المصادرة الى الدولة صاحبة الحق فيها. كما ان الاتفاقية بينت طرق المساعدة التقنية والتدريب للموظفين والاجهزة الحكومية، وفي الاتفاقية الكثير من الاحكام والقواعد التي تتعلق بمكافحة الفساد والتعاون الدولي وضمان حقوق الدولة صاحبة الاموال مما لا يسمح المقام بايرادها. غير ان الملاحظة الجديرة بالاهتمام هي توسيع سلطة الهيئة التي تتولى مكافحة الفساد بحيث تشارك القضاء في بعض اختصاصاته لتأمين هدف الاتفاقية.

رحلة مكافحة الفساد في العراق

وهي رحلة طويلة فاذا كانت حاليا ما ورد في الدستور فانها لن تنتهي. ذلك ان هذه الآفة جلبت الرزايا واستمطرت البلايا فكان الفساد فم يلتقم ويد تنتقم. لذلك نجد ان الدستور قرر في المادة (102) اعتبار هيئة النزاهة من الهيئات المستقلة مع ما يترتب على هذا الاستقلال من آثار في اطلاق يدها في مكافحة الفساد الاداري والمالي وان المادة (73) حجبت عن مجلس الوزراء ورئاسة الجمهورية صلاحية اصدار عفو خاص عن المحكومين بجرائم الفساد المالي والاداري وان المادة (127) ذكرت ضربا من أضرب الفساد فمنعته اذ قالت هذه المادة الدستورية (لايجوز لرئيس الجمهورية ونائبيه ورئيس مجلس النواب ونائبيه والاعضاء ورئيس مجلس الوزراء ونائبيه والوزراء واعضاء السلطة القضائية واصحاب الدرجات الخاصة كوكلاء الوزرات ورؤساء  الاجهزة الامنية ان يستغلوا نفوذهم في ان يشتروا او يستأجروا شيئا من اموال الدولة او ان يؤجروا او يبيعوا لها شيئا من اموالهم او ان يقايضوها عليها او ان يبرموا مع الدولة عقدا بوصفهم ملتزمين او موردين او مقاولين)، واذا كان امر سلطة الائتلاف المؤقتة (55) لسنة 2004 قد أنشأ هيئة النزاهة لكي تكون جهازا مسؤولا عن تطبيق قوانين مكافحة الفساد ووضع معايير الخدمة العامة واقتراح التشريعات الاضافية وتقديم برامج  تثقيف لايجاد قيادة نزيهة وشفافة وحدد الامر الموظفين الذين تسري عليهم متطلبات الكشف عن المصالح ومنحها صلاحيات لمكافحة الفساد وفي الجرائم الخاصة به منذ 17 / تموز / 1968 ودعم الامر الهيئة بموظفين لاداء مهامها وحدد اساليب التبليغ عن الفساد والتحقيق فيه وتضمن الامر بعض الاستمارات التي يلزم الموظف مهما علت درجته الوظيفية الخاصة بالمصالح المالية. كذلك صدر من سلطة الائتلاف الامر 57 لسنة 2004 لانشاء مكاتب مفتشين عموميين في كل وزارة لاخضاع اداء الوزارات للمراجعة والتدقيق والتحقيق لرفع مستوى المسؤولية والنزاهة والاشراف على اداء الوزارات. ويتولى المفتشون رفع تقاريرهم الى الوزير المعني. اما اذا كانت الشكوى تخص الوزير فبالامكان مفاتحة رئيس مجلس الوزراء او رئيس هيئة النزاهة. وفي سبيل قيام المفتش العام بمهامه فله اتخاذ اجراءات عديدة منها مراجعة السجلات والقيام بالتحقيق الاداري وتلقي الشكاوي ومتابعة الاداء وممارسة اي نشاط لمنع الغش والتبذير واساءة التصرف واحالة الامور الى الجهات ذات العلاقة لاتخاذ الاجراءات القانونية وتقديم التوصيات والاستماع الى كل من له علاقة بالقضية والزام العاملين في الوزارة بالابلاغ عن اعمال الفساد والتدقيق المالي والتفتيش وسوى ذلك من الاجراءات والتدابير. وأعاد امر سلطة الائتلاف (77) لسنة 2004 تشكيل ديوان الرقابة المالية كمؤسسة التدقيق العليا في العراق وهو مؤسسة مستقلة للمساعدة في تعزيز الاقتصاد ويعمل مع هيئة النزاهة والمفتشين العامين في الوزارات لضمان الاستقامة والشفافية لنشر أنظمة المحاسبة والتدقيق المستندة إلى المعايير الدولية وتقويم الاداء وكشف الفساد والغش وتبديد المال العام والتحقيق والتبليغ بكفاءة الانفاق واستعمال الاموال العامة. ويتولى الديوان نشر التقارير والنتائج النهائية لعمله واذا اكتشف حالة فساد مالي فانه يخبر المفتش العمومي للوزارة ذات العلاقة لاجراء التحقيق. اما جرائم الفساد من سرقة واختلاس ورشوة واستغلال نفوذ الوظيفة واساءة استعمال السلطة بجميع وجوهه فانها تعتبر جرائم بموجب جميع قوانين العقوبات بدءاً من قانون الجزاء الهمايوني (العثماني) الصادر في منتصف القرن التاسع عشر وقانون العقوبات البغدادي الصادر سنة 1917 وصدور قانون الكسب غير المشروع رقم 15 لسنة 1956 وقانون معاقبة المتآمرين ومفسدي نظام الحكم رقم 7 لسنة 1958 حيث عاقب على جريمة هدر الثروة الوطنية وتبديد المال العام وقانون العقوبات رقم 111 لسنة 1969 النافذ حاليا وقانون انضباط موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي الذي أوجب على الموظف الامتناع عن استعمال النفوذ. لا بل قبل هذه القوانين وغيرها هنالك احكام الشريعة الاسلامية التي تعتبر جريمة السرقة من جرائم الحدود وجرائم الرشوة وإساءة استعمال النفوذ بوصفها من جرائم التعزيزات لقوله سبحانه (أكالون للسحت) وهو المال الحرام وعلى رأسه الرشوة وقوله (ولا تأكلوا أموالكم بينكم بالباطل) وما روي عن الرسول (ص) منها (لعن الله الراشي والمرتشي والرائش بينهما) وكثير من ذلك.

الفساد في الانظمة القانونية الاخرى

ان الفساد ظاهرة عالمية لا تقتصر على دولة دون دولة فهو موجود في جميع الدول ولكن نسبة الفساد والنظرة اليه تختلف من دولة الى اخرى، فالفساد في العراق أخذ يتفاقم ويستفحل ويزداد بشكل وصفت التقارير الصادرة من المنظمات الدولية ان العراق في مقدمة الدول المبتلاة بالفساد كما ان نظرة المجتمع الى الفساد تختلف من مجتمع الى آخر فقد اعتبر في فرنسا تقديم اسم مرشح للحصول على شقة حكومية بحيث يكون تسلسله سابقا على من كانوا اكثر استحقاقا فسادا وان كان هذا الشخص مديرا للبلدية او موظفا كبيرا. ولم يوافق الكونغرس على طلب الرئيس الاميركي في اقتراحه تعيين مدير شرطة نيويورك اثناء احداث 11 ايلول 2001 وعمل مدربا للشرطة العراقية سنة 2003 لانه خالف الضوابط في اتفاقه مع مدبرة لمنزله.واذا كانت الكثير من الانظمة القانونية تسمي رئيس هيئة النزاهة (الامبودسمان) ombudsmay  وهو موظف يرفع تقارير الى البرلمان عن اداء الوزارات بما فيها السلطة القضائية حيث يتناول الجوانب الادارية دون الجوانب القانونية وان المفتش العام الذي يتولى التبليغ عن جرائم الفساد يسمى (نافخ الصفارة) Whistle- Blouer يبقى اسم (آرنست فيتز جيرالد) ذلك الموظف المالي الذي كشف مبلغ ملياري دولار في صفقة مع الحكومة الاميركية وشركة (لوكهيد) لصناعة الطائرات علما من اعلام كشف الفساد المالي والاداري.

وختاما نقول ان مجلس النواب قد شكل لجنة النزاهة كلجنة من لجان المجلس الدائمة. فاننا نحمل لواء دعوة هذه اللجنة للمصادقة على اتفاقية الامم المتحدة لمكافحة الفساد لما فيها كل خير وحسن ومحمود لصالح العراق الوطن والعراقي المواطن. وبذلك يكون مجلس النواب قد بلغ الكمال او شارف ونال التمام او قارب في مكافحة الفساد المالي والاداري.

رئيس جمعية الثقافة القانونية العراقية  

و كل ذلك بحسب المصدر المذكور.

المصدر: جريدة الصباح-11-7-2006